食品安全标準如(rú)何落地：增硬性标準 嚴設準入門檻
近年來(lái)，各種食品安全的謠言層出不窮，無論多“無稽”，總會有人(rén)信，可謂陷入了(le)“塔西(xī)佗陷阱”。這(zhè)種“甯可信其有，不可信其無”後果很嚴重，既消解了(le)全社會對食品安全的基本信任，也(yě)給相關(guān)産業和領域造成了(le)巨大損失。
實際上(shàng)，要想解決食品安全信任問題，必須從食品安全本身(shēn)上(shàng)下(xià)功夫。
2015年10月(yuè)(yuè)1日，我國新(xīn)修訂《食品安全法》施行。習近平總書記指出，要切實加強食品藥品安全監管，用最嚴謹的标準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快(kuài)建立科學完善的食品藥品安全治理(lǐ)體(tǐ)系。
一(yī)年來(lái)，“史上(shàng)最嚴”《食品安全法》落實效果如(rú)何？我國食品安全治理(lǐ)體(tǐ)系距離“四個(gè)最嚴”的目标還有多遠(yuǎn)？本版即日起推出“聚焦舌尖上(shàng)的安全”系列報(bào)道，關(guān)注各地的探索與創新(xīn)，為(wèi)各地各行業深入貫徹落實《食品安全法》提供可參考、可借鑒的經驗和樣本。
小作(zuò)坊、小餐飲、小攤販在我國存在已久，量大面廣、流動性強，常常遊離于食品安全監管之外。新(xīn)《食品安全法》出台後，“最嚴謹的标準”如(rú)何适用于“三小”治理(lǐ)？還有哪些(xiē)難題待解？請看記者在陝西(xī)的實地調查——配套條例，“兩小”變“三小”
解決地方立法難題，陝西(xī)将服務(wù)人(rén)群達1400多萬人(rén)的“三小”納入監管範圍
“《食品安全法》去年4月(yuè)(yuè)24日修訂通過後，我們在去年7月(yuè)(yuè)30日就(jiù)通過了(le)‘三小條例’，并自今年1月(yuè)(yuè)1日實施，從全國範圍來(lái)看，我們是最早出台相關(guān)配套條例的省份。”陝西(xī)省食品藥品監督管理(lǐ)局政策法規處副處長宋健說(shuō)。
據陝西(xī)省食藥監局不完全統計，陝西(xī)“三小”總數在10萬戶左右，從業人(rén)數30萬左右，服務(wù)群體(tǐ)達1400萬人(rén)左右。量大面廣、條件簡陋、分(fēn)散經營、從業人(rén)員(yuán)很多不具備最基本的食品安全意識，如(rú)何制定行之有效的監管标準，也(yě)一(yī)直是行業難題。
“其實，在2009年《食品安全法》出台後，省裏就(jiù)啓動了(le)‘三小’的地方立法工作(zuò)，但(dàn)由于工商(shāng)、質監、食藥監管、衛生(shēng)、城管等部門在管理(lǐ)權限劃分(fēn)等方面不能(néng)達成一(yī)緻意見，草案就(jiù)擱置了(le)。”陝西(xī)食藥監局“三小”整治辦公室主任劉忠琪說(shuō)，直至《食品安全法》修訂，陝西(xī)順勢而為(wèi)，結合前期調研結果，迅速出台相關(guān)條例。
難題随之出現(xiàn)。《食品安全法》第三十六條明确指出，監管對象是食品生(shēng)産加工小作(zuò)坊和食品攤販，也(yě)就(jiù)是通俗說(shuō)的“兩小”，并不包含“小餐飲”。但(dàn)陝西(xī)地方特色小吃種類多，經營方式靈活，這(zhè)類小吃店(diàn)、小餐館在全省範圍内大量存在，有4.5萬多家，并且條件簡單，難以達到餐飲業國家規定的許可條件。各地為(wèi)加強監管，普遍對其發放(fàng)了(le)餐飲服務(wù)許可證。
“由此帶來(lái)的隐患在于，一(yī)旦其發生(shēng)食品安全事(shì)故，食藥監管部門将承擔違法實施行政許可的責任。為(wèi)此，我們在起草過程中決定将小餐飲的監管納入‘三小條例’調整範圍。”宋健說(shuō)。不過，省内有立法專家對此提出了(le)質疑，認為(wèi)這(zhè)樣并不符合上(shàng)位法。
“後來(lái)，我們利用《食品安全法》修訂草案第三十六條中‘攤販’後面加了(le)一(yī)個(gè)‘等’字的有利因素，向全國人(rén)大請示，得到了(le)全國人(rén)大法制委員(yuán)會的支持，使這(zhè)一(yī)内容得以保留。”至此，對小餐飲的監管終于得以被寫入條例，宋健說(shuō)。
貼近實際，避免“一(yī)刀切”增加兩個(gè)硬性标準，嚴設準入門檻，對酒、醬油、醋生(shēng)産“視(shì)情而定”更多的難題還在後面。雖然将“三小”納入監管範圍，可究竟多小才算(suàn)“三小”？
“現(xiàn)實中，群衆對‘三小’的理(lǐ)解更多存在于感知層面，并沒有一(yī)個(gè)量化(huà)的定義。‘三小條例’對小作(zuò)坊、小餐飲申請許可的門檻較低(dī)，實踐中也(yě)可能(néng)促使一(yī)些(xiē)企業放(fàng)棄生(shēng)産或餐飲服務(wù)許可證，轉而申請小作(zuò)坊小餐飲許可證，導緻法規不能(néng)引導企業積極做大做強。”宋健說(shuō)。
于是，經過反複調查、研究，省食藥監局為(wèi)“三小”增加了(le)兩個(gè)硬性标準，即主體(tǐ)需為(wèi)個(gè)體(tǐ)生(shēng)産經營者，同時(shí)規定經營面積在50平方米以上(shàng)的餐飲單位不适用于“三小條例”。
另一(yī)方面，小作(zuò)坊、小餐飲銷售範圍廣、食用人(rén)群大，為(wèi)保證其食品安全，準入門檻的設置非常重要。而近年來(lái)，人(rén)大立法對新(xīn)設許可限制十分(fēn)嚴格。經過反複論證并召開聽(tīng)證會，陝西(xī)最終确認小作(zuò)坊、小餐飲這(zhè)兩項許可保留，許可證有效期分(fēn)别為(wèi)三年和兩年。
對于小攤販，劉忠琪介紹說(shuō)：“考慮到攤販規模小、經濟能(néng)力有限，‘三小條例’規定由市(shì)容或城建部門對其實行登記備案；鑒于其流動性較強，登記卡有效期設定為(wèi)一(yī)年，要求攤販必須在劃定的場(chǎng)地和規定的時(shí)間(jiān)經營。”
除此以外，“三小條例”中還專門列出了(le)“負面清單”，以規避“三小”由于水平低(dī)、條件差而存在的質量風(fēng)險。例如(rú)，針對小作(zuò)坊就(jiù)規定了(le)禁止生(shēng)産加工特定人(rén)群食品、保健食品、乳制品、飲料、速凍食品等，也(yě)禁止其接受委托生(shēng)産食品或分(fēn)裝食品。
“當然，條例沒有一(yī)刀切，而是‘視(shì)情而定’。”宋健告訴記者，“對于酒、醬油、醋的生(shēng)産國家是有嚴格限制的，尤其是酒。但(dàn)自家釀酒在陝南(nán)是一(yī)種傳統，而且很多小作(zuò)坊主以此為(wèi)生(shēng)，如(rú)果都禁止也(yě)不切實際。”經過多年的調研以及長達11個(gè)月(yuè)(yuè)的人(rén)大審議(yì)，草案幾經修改，最終于今年1月(yuè)(yuè)1日正式實施。
做好(hǎo)(hǎo)“翻譯”，标準“接地氣”入戶宣傳、詳解條例，讓最嚴标準可理(lǐ)解、可執行,9月(yuè)(yuè)23日下(xià)午，陳正博在西(xī)安市(shì)雁塔區丈八食品藥品監督管理(lǐ)所工作(zuò)人(rén)員(yuán)的指導下(xià)，填好(hǎo)(hǎo)了(le)食品安全不良信用記錄登記表、餐飲基本情況登記表、食品安全承諾書。之後，他終于領到了(le)自己在甘家村(cūn)的“兵哥肉夾馍店(diàn)”小餐飲許可證。
“開店(diàn)一(yī)年多了(le)，那個(gè)時(shí)候還沒有‘三小條例’。今年三四月(yuè)(yuè)份，所裏的工作(zuò)人(rén)員(yuán)到村(cūn)裏通知我們要辦證。”陳正博說(shuō)，“剛開始大家都不理(lǐ)解，在村(cūn)子(zǐ)裏做個(gè)小本生(shēng)意還辦什(shén)麽證。後來(lái)，工作(zuò)人(rén)員(yuán)挨家挨戶做工作(zuò)，經過詳細的了(le)解，我們覺得辦了(le)也(yě)挺好(hǎo)(hǎo)的。通知中對店(diàn)面的硬件等有詳細要求，看到這(zhè)些(xiē)證，客人(rén)也(yě)會放(fàng)心……”
今年3月(yuè)(yuè)，陝西(xī)省啓動了(le)“三小”綜合整治，主要目标是從事(shì)小作(zuò)坊和小餐飲的生(shēng)産經營者均需取得許可，借助信息系統實現(xiàn)許可業務(wù)流程全覆蓋，建立監管信息檔案，進行日常監管。
小作(zuò)坊取得産品檢驗報(bào)告，申請到生(shēng)産許可證，隻是相當于踏入了(le)經營門檻，那麽之後在日常的生(shēng)産活動中，如(rú)何才能(néng)将各類“标準”落到實處？
“首先還是要讓抽象的‘标準’變成具體(tǐ)的要求，讓經營者明白到底應該‘怎麽做’。”丈八所所長曹劍表示，“各種‘條例'’使用标準‘中的要求雖然詳細，卻也(yě)過于抽象。各種化(huà)學名稱、投放(fàng)标準，即便是專業的檢測工作(zuò)者，也(yě)常常需要拿表核對，對于普通的’三小‘經營者們來(lái)說(shuō)，要看懂、實施這(zhè)些(xiē)要求其實非常困難，這(zhè)也(yě)一(yī)度是我們工作(zuò)的難點。”
在采訪中，也(yě)有不少從業者表示，很多時(shí)候隻是知道投放(fàng)一(yī)些(xiē)添加劑可以節約成本，東西(xī)的賣相也(yě)更好(hǎo)(hǎo)；至于哪些(xiē)符合要求、怎樣使用才合乎标準，其實并不清楚……
“所以我們在執法的過程中，一(yī)個(gè)很重要的工作(zuò)就(jiù)是’翻譯‘，把抽象的标準變成實實在在的操作(zuò)方式。”曹劍舉例說(shuō)，比如(rú)，含鋁添加劑在饅頭、包子(zǐ)中是禁止添加的，工作(zuò)人(rén)員(yuán)會告訴經營者買泡打粉時(shí)要翻到包裝背面，看清楚産品構成，有“鋁”字出現(xiàn)的就(jiù)不能(néng)購(gòu)買……
此外，為(wèi)了(le)進一(yī)步實現(xiàn)對所生(shēng)産食品的監管以及對問題食品的追溯，按照“三小條例”的規定，小作(zuò)坊還需建立生(shēng)産、銷售台賬。陝西(xī)省食藥監局據此建立“一(yī)票(piào)通”制度，即小作(zuò)坊的銷售憑證。
票(piào)據内容包括小作(zuò)坊名稱、地址、許可證号、産品名稱、規格、數量、單價、合計、生(shēng)産日期、保質期、供貨日期、購(gòu)貨單位、收貨人(rén)、開票(piào)人(rén)、聯系電話(huà)等信息、流水号。
“這(zhè)樣一(yī)旦哪批食品出現(xiàn)安全問題，就(jiù)可以追溯來(lái)源，追究責任。”雁塔區食藥監局食品監管科科長陳春歌(gē)說(shuō)，“第二季度，我們依據’三小條例‘，對未取得經營許可證、未建立生(shēng)産台賬等違法行為(wèi)進行了(le)密集檢查，目前已經立案處罰的案件有20多起了(le)……”
看得懂才能(néng)執行好(hǎo)(hǎo)（記者手記）
翻開《食品安全國家标準食品添加劑使用标準》，硫酸鋁鉀、硫酸鋁铵等化(huà)學名詞撲面而來(lái)，還有"殘留量≤100mg/kg"這(zhè)種精确的衡量标準。正如(rú)受訪者所言，标準的确嚴謹，但(dàn)對于很多從業者而言，隻怕是連“看得懂”都很難做到。
而在采訪中，讓記者印象最深的，則是一(yī)份在很多個(gè)小店(diàn)中都出現(xiàn)、内容又各不相同的“操作(zuò)寶典”——加工醬肉的小作(zuò)坊主收到的寶典上(shàng)會寫着：每10公斤的肉類産品亞硝酸鹽類添加劑不能(néng)超過5克；賣油條商(shāng)販的寶典上(shàng)則注明，在炸油條時(shí)含鋁添加劑最好(hǎo)(hǎo)用某某代替……用很多店(diàn)主的話(huà)說(shuō)，“這(zhè)下(xià)終于知道該怎麽做了(le)。”
誠然，食品安全标準是《食品安全法》确立的重要依據，也(yě)是執法的重要基礎。而另一(yī)方面，所謂“最嚴謹的标準”，卻也(yě)并不僅僅在于完善食品安全标準體(tǐ)系，更應強化(huà)标準制定和執行之間(jiān)的有效銜接，真正使标準發揮作(zuò)用與效能(néng)。需知，标準并非“高高在上(shàng)”的條框，要真正呵護“舌尖上(shàng)的安全”，“紙面文章”必須“落到實處”。
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